En palabras del Dr. Fernán Altuve, “El proceso constituyente que dio origen a la carta de 1823 ha sido el primer experimento constitucional realizado específicamente para el Perú; pero su importancia no sólo radica en ello sino, sobre todo, porque introdujo una profunda innovación política al desplazar la plurisecular institucionalidad monárquica -que aun había encontrado eco durante el Protectorado de San Martín- e introducir una categoría política que hasta entonces sólo había sido imaginaria: la República”. Una idea que lamentablemente, dos siglos después, no termina de cristalizar.

Cuando el Protector San Martín instaló el primer Congreso peruano, el 20 de septiembre de 1822, hizo también entrega del mando. El Congreso concentró en sí los poderes, argumentando que mientras no existiese una Constitución, no podía elegir válidamente un Poder Ejecutivo fuera de su seno, ni mucho menos delegar las facultades asociadas a dicho poder, por lo que nombró una Junta Gubernativa compuesta por tres diputados, para meras funciones administrativas y sumamente restringidas. Así, el Congreso, formado por hombres teóricos, de doctores y clérigos liberales, discípulos de la Revolución Francesa, fascinados por los recuerdos de la Convención Nacional y de las Cortes de Cádiz, cerró los ojos a la necesidad de constituir un ejecutivo fuerte frente a la coyuntura bélica.

Mientras tanto, el trabajo constituyente tuvo un primer fruto en las Bases de la Constitución Política de la República Peruana, aprobadas el 16 de diciembre de 1822. Este texto aseguraba la adopción del régimen republicano para el nuevo Estado, dejando de lado el proyecto monárquico constitucional que San Martín había alentado durante su Protectorado.

Sin embargo, la mala conducción de la guerra por la Junta Gubernativa llevó a las derrotas consecutivas de Torata y Moquegua (enero de 1823), hábilmente explotada hasta conducir al primer pronunciamiento militar: el motín de Balconcillo (febrero de 1823), forzando al Congreso a elegir a José de la Riva Agüero como primer presidente del Perú. Ello implicaba el fracaso del intento convencional hecho por el Congreso, pero varios congresistas liberales (como Luna Pizarro) se negaron a aceptar la necesidad de un gobierno fuerte y buscaron trabar la labor de Riva Agüero, iniciando la primera pugna entre poderes, en medio de la cual, en abril de 1823, el Congreso retomó los debates constitucionales pausados desde la promulgación de las Bases en diciembre. Incluso Sánchez Carrión informó en una carta a un amigo, que esperaba que para julio se sancionase la Constitución. Otra fue la marcha de los hechos.

Primera pugna

La primera pugna entre Ejecutivo y Legislativo terminó de la peor forma, con el Perú independiente teniendo dos gobiernos: uno en Trujillo (Riva Agüero) y otro en Lima (Torre Tagle); y el sur aún en poder de las fuerzas realistas del virrey La Serna. En este contexto, el general Simón Bolívar, presidente de Colombia, desembarcó en el Callao el 1° de setiembre de 1823 con sus tropas a las que se unirían los sobrevivientes de las campañas sanmartinianas. Días después, el Congreso de Lima aprobó otorgar a Bolívar el “supremo poder militar” para liberar al Perú del dominio español, y encargó al presidente Torre Tagle que coordinara su trabajo de gobierno con el Libertador, recortando los poderes presidenciales y debilitando la institución presidencial.

En ese ambiente, el Congreso, presidido por Manuel Salazar y Baquíjano, terminó el debate constitucional. La sanción de la primera Constitución sería un duro golpe para el gobierno de Riva Agüero, que pocos días después sería depuesto en Trujillo. El martes 11 de noviembre de 1823, el Congreso aprobó el texto y dos días después, el presidente Torre Tagle promulgó la Constitución.

La Constitución de 1823 tuvo 194 artículos distribuidos en tres títulos: de la Nación, del Gobierno y de los medios de conservar el Gobierno. La sección primera fue un calco casi exacto de los Títulos I y II de la Constitución española de 1812, que trataban sobre la Nación, el territorio, la religión y los ciudadanos. La segunda sección reguló los tres poderes del Estado. La tercera sección regulaba la hacienda pública, la fuerza armada, la educación pública, la observancia de la Constitución y las “garantías constitucionales” (lo que hoy llamaríamos derechos fundamentales).

Derechos y garantías

La Constitución establecía que la Nación peruana era unitaria y soberana, libre de la Monarquía Española y de cualquier dominación extranjera. El Estado no podría dictar leyes contra los derechos ciudadanos, garantizando el derecho de insurrección contra los gobernantes despóticos. Afirmaba que la religión católica era la religión del Estado, prohibiendo el ejercicio de otro culto. Reconocía derechos y deberes para los ciudadanos, fijando que desde 1840 se exigiría como requisito para ser ciudadano el saber leer y escribir, creyendo que para entonces podría superarse el analfabetismo. También declaraba indigno de ser peruanos al individuo “que no sea religioso, el que no ame a la Patria, el que no sea justo y benéfico, el que falte al decoro nacional, el que no cumpla con lo que se debe a sí mismo”, idea que valdría más como principio filosófico que como disposición constitucional dada la imposibilidad de tipificar con precisión dichas cuestiones. A la luz de la experiencia bicentenaria, uno no puede menos que sentir conmiseración ante tales quimeras, e incluso preocupación ante la disposición que impedía al Estado poder actuar contra quienes abusasen de las libertades cívicas en contra del bien común.

En lo relativo a los derechos y garantías, la Constitución de 1823 es importantísima dentro de nuestro constitucionalismo. Sobre el antecedente de las Bases de 1822, el texto de 1823 declaró inviolables la libertad civil, la seguridad personal y la del domicilio, la propiedad, el secreto de las cartas, el derecho individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al gobierno, la buena opinión del individuo, mientras no se le declare delincuente; la libertad de imprenta, la libertad de la agricultura, industria, comercio y minería; y la igualdad ante la ley. Exaltaba la dignidad del ciudadano, en base en la libertad, la obediencia y el bien común. Abolió las penas crueles, garantizó la libertad de vientres dictada por San Martín, limitó la pena capital, evidenciando un gran humanismo.

Ejecutivo limitado

El Gobierno diseñado por el texto de 1823 sería popular y representativo con tres poderes (teóricamente) independientes entre sí. El Poder Judicial sería independiente, con jueces vitalicios e inamovibles, y con un sistema de tres instancias. El Congreso sería unicameral y con amplias funciones, que iban más allá de sólo decretar y sancionar las leyes. El Ejecutivo, a cargo del Presidente (acompañado por un Vicepresidente), estaba sujeto a numerosas limitaciones; de hecho, el mismo Presidente era elegido por el Congreso, sin reelección inmediata. Y allí, estribó el mayor defecto de la Constitución. “Según esta Constitución, el poder legislativo es todo, el ejecutivo nada; y esta sola consideración basta para creer que su observancia había de ser efímera y su duración muy corta. En una época en que se requería obrar más y discutir menos, era preciso dar más ensanche al poder en quien reside esencialmente la acción; pues, estrechamente ligado, como se encontraba, por la Carta fundamental, se veía reducido a dos extremos opuestos y eminentemente perniciosos: o a sucumbir bajo el peso de la impotencia, o a hacer un esfuerzo, como Sansón, para romper las cuerdas que estorbaban sus movimientos y aniquilar del todo las fórmulas constitucionales”, escribió Toribio Pacheco en 1854.

No obstante, la primera Constitución peruana no tuvo oportunidad de aplicarse. Puede decirse que nació muerta: la víspera de su promulgación, el Congreso decretó que para evitar que la Constitución trabase la labor confiada a Bolívar, quedaban en suspenso los artículos constitucionales incompatibles con la autoridad y facultades otorgadas al Libertador. Y tres meses después, en febrero de 1824, ante la segunda toma de Lima por los realistas, el mismo Congreso que trabó la acción de Riva Agüero por miedo a un Gobierno fuerte, entregó la Dictadura a Bolívar, suspendiendo la Presidencia de la República y declarándose en receso. Recién a la caída del régimen bolivariano en 1827, la Constitución de 1823 rigió, pero sólo hasta la promulgación de una nueva Constitución en 1828, en una cadena que sintetizó el maestro Manuel Vicente Villarán al afirmar que el texto de 1823 nació prematuramente y vivió para morir.

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(*) Abogado, investigador y docente universitario.

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