El 9 de julio de 2025 constituyó un punto de inflexión en el marco normativo de la inversión pública en el Perú, con la aprobación —por parte de la Comisión Permanente del Congreso— del dictamen que propone la modificación sustancial de la Ley N.° 29230, Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado, conocida como Ley de Obras por Impuestos (OxI). Esta reforma se inscribe en el proceso de adecuación normativa iniciado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través de los Decretos Supremos N.° 011-2024-EF y N.° 132-2025-EF, que introdujeron cambios reglamentarios orientados a optimizar la eficiencia, trazabilidad y articulación del mecanismo con el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones.
El presente documento constituye la segunda entrega del análisis iniciado en el artículo “Obras por Impuestos: El relato de una reforma que impulsa la inversión pública en el Perú”, donde se examinan los fundamentos técnicos y las motivaciones institucionales que dieron origen a este proceso de reconfiguración normativa.
En el contexto del avance legislativo, resulta crucial analizar en detalle el entorno normativo y operativo que ha configurado este momento clave en la relación entre el Estado y el sector privado. Recientemente, la Comisión Permanente del Congreso de la República aprobó el dictamen recaído en los Proyectos de Ley N.° 3114/2022-CR, 4416/2022-CR, 6623/2023-CR, 7417/2023-CR, 8463/2023-CR, 8589/2024-CR, 8635/2024-CR, 8807/2024-CR y 9440/2024-CR, que plantean una reforma integral de la Ley N.° 29230. Si bien esta aprobación representa un avance normativo relevante, aún queda pendiente su debate y votación en el Pleno del Congreso, así como su eventual promulgación por parte del Poder Ejecutivo, lo que definirá la implementación efectiva de los cambios propuestos.
Objetivo
El objetivo de este dictamen es ampliar el alcance del mecanismo, mejorar su articulación con los niveles de gobierno y facilitar su implementación como herramienta para el cierre de brechas de infraestructura. A través de este análisis, se busca comprender cómo estas modificaciones pueden contribuir a dinamizar la inversión pública con la participación del sector privado, dentro de un marco más ágil, coherente y orientado a resultados.
Esta aprobación marca un cambio estructural en la relación entre el Estado y el sector privado, al replantear las condiciones normativas y operativas de un mecanismo que ha mostrado resultados significativos, pero que también ha estado condicionado por limitaciones legales, presupuestales y de gestión.
No obstante, esta reforma no emerge de manera aislada. Es la culminación de un proceso acumulativo de modernización normativa y operativa que el Estado peruano ha venido consolidando en los últimos años. El dictamen aprobado marca el cierre de una etapa y el inicio de otra, en la que el mecanismo OxI no solo se refuerza desde el plano normativo, sino que encuentra un entorno institucional más maduro: capacidades técnicas fortalecidas, regulación actualizada y una arquitectura financiera más robusta para su implementación efectiva.
Nuevo enfoque
Este nuevo impulso legislativo se apoya en una serie de hitos que han ido moldeando el ecosistema OxI: la promulgación del Decreto Legislativo N.º 1361 en 2018, que otorgó mayor agilidad al mecanismo; el Decreto Supremo N.º 011-2024-EF, que actualizó su reglamento operativo; y el reciente Decreto Supremo N.º 132-2025-EF, que redefinió los Topes Máximos de Capacidad Anual (TMCA) de los gobiernos subnacionales. Estos avances han permitido que el mecanismo pase de ser una herramienta complementaria a convertirse en una estrategia estructural para el desarrollo territorial.
El verdadero punto de quiebre está en cómo el Estado ha logrado convertir al sector privado en un aliado estratégico de largo plazo. Lo que en sus inicios fue una fórmula tributaria con uso acotado, hoy se proyecta como una plataforma de corresponsabilidad público-privada. Así lo evidencian las nuevas disposiciones que habilitan al Gobierno Nacional para ejecutar directamente proyectos bajo el esquema OxI, los incentivos para la operación y mantenimiento de infraestructuras con recursos diversos —como el canon, fondos de seguridad o fondos universitarios—, y la posibilidad de ejecutar servicios por impuestos con la misma jerarquía que las tradicionales obras físicas.
Por primera vez, la ley habilita de manera expresa al Gobierno Nacional para ejecutar proyectos mediante OxI. Esto significa que ministerios y organismos adscritos podrán desarrollar, financiar e incluso operar infraestructura pública, desde hospitales hasta comisarías, bajo este esquema.
La incorporación del Artículo 2-B en la norma permite que estos proyectos no solo se ejecuten con recursos del Tesoro Público, sino también con recursos directamente recaudados o fondos específicos, sin generar endeudamiento ni comprometer el equilibrio fiscal. Así, los Certificados de Inversión Pública del Gobierno Nacional (CIPGN) se suman a los ya conocidos CIPRL como herramienta de financiamiento descentralizado.
Con esta reforma, se diversifican las fuentes de financiamiento del mecanismo. Ahora, además del canon, los proyectos podrán ser financiados con donaciones, regalías, transferencias y fondos específicos, como el de Seguridad Ciudadana, el de las Fuerzas Armadas y Policía, o los recursos institucionales de universidades públicas.
La modificación al Artículo 8 —junto con el cambio al Artículo 6 de la Ley del Canon— representa un avance clave: ya no se tratará solo de construir infraestructura, sino de mantenerla y operarla de forma sostenible, con recursos que antes no podían utilizarse para estos fines.
Uno de los cambios más estratégicos es el que se incorpora en el Artículo 11: si una entidad pública no cumple con emitir los certificados dentro del plazo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) podrá intervenir directamente y emitirlos. Esta decisión garantiza que el sector privado reciba el reconocimiento de su inversión sin quedar atrapado en demoras administrativas o negligencia institucional. Con ello, el mensaje es claro: el Estado cumple o responde, y el inversionista puede confiar.
La reforma también se atreve a innovar. El nuevo Artículo 3-A introduce los servicios por impuestos como alternativa para el sector privado. Esto permitirá, por ejemplo, que una empresa financie un sistema de atención médica móvil en zonas rurales o colabore en la elaboración de un Plan de Desarrollo Urbano.
Mirada integral
Este enfoque integral —reconocido además en la Disposición Complementaria Vigésimo Quinta— amplía el horizonte del mecanismo, ya no solo enfocado en obra física, sino también en el diseño y planificación de territorios, el catastro urbano-rural o los estudios de microzonificación.
En línea con una visión de mayor sostenibilidad, el nuevo Artículo 13 de la Ley de Obras por Impuestos incorpora una disposición relevante: permite que el mantenimiento de las obras ejecutadas también sea financiado mediante este mecanismo. Esta modificación no solo fortalece la eficiencia del gasto público, sino que también asegura la continuidad y calidad de los servicios públicos, evitando que la infraestructura caiga en deterioro por falta de mantenimiento posterior.
La reforma también apuesta por fortalecer los cimientos institucionales. El nuevo Artículo 17 incorpora un plan de certificación progresiva dirigido a los funcionarios responsables de gestionar proyectos bajo el mecanismo OxI. Esta medida es fundamental para robustecer las capacidades técnicas del Estado y garantizar que las oportunidades que ofrece la nueva normativa no se vean limitadas por la falta de preparación o especialización, especialmente en los distintos niveles de gobierno.
Asimismo, el Artículo 16 perfecciona el procedimiento para resolver controversias, priorizando el trato directo, pero abriendo camino a arbitrajes rápidos, sin suspender la ejecución de los proyectos.
Por otro lado, la Contraloría General de la República conserva su rol de vigilancia con un informe previo que —aunque no vinculante— deberá emitirse con celeridad y limitación clara de contenido: solo podrá pronunciarse sobre aspectos que comprometan la sostenibilidad fiscal.
Tal vez uno de los puntos menos mediáticos, pero más importantes, está en la Primera Disposición Transitoria. Se establece un método más flexible para determinar el tope máximo de capacidad anual de gobiernos regionales y locales, tomando el mayor valor entre el límite tradicional de emisión y el espacio disponible conforme al Decreto Legislativo 1275.
Gracias a este ajuste, se estima que hasta S/ 67 mil millones en nuevos proyectos podrían financiarse vía OxI, rompiendo las barreras que dejaban a muchos gobiernos subnacionales fuera del mecanismo.
La reforma aprobada el 9 de julio por la Comisión Permanente del Congreso no es una enmienda superficial. Representa un cambio estructural en el modelo de inversión público-privada, cuya finalidad es integrar pilares fundamentales como la sostenibilidad, la descentralización, la planificación estratégica y la flexibilidad operativa.
Si logra el impacto esperado, el mecanismo de Obras por Impuestos podría consolidarse como una política estructural para el desarrollo territorial, más allá de su uso excepcional. No obstante, aún queda un paso decisivo: su aprobación en el Pleno del Congreso durante la próxima legislatura. El camino ya está trazado, y si existe la voluntad política necesaria, este mecanismo podría convertirse en una herramienta clave para mejorar los servicios públicos, con el sector privado como aliado estratégico.
------
(*) Economista, doctor en Gestión Pública y jefe del Área de Planeamiento del Congreso de la República.
Deja tu Comentario