En un país donde las brechas de infraestructura pública aún marcan desigualdades profundas entre regiones, y donde los recursos fiscales son siempre limitados, el Estado peruano ha venido construyendo silenciosamente una de las reformas más potentes en su arquitectura de inversión: el fortalecimiento del mecanismo de Obras por Impuestos (OxI).
La historia de esta transformación comienza con una premisa clara: ¿cómo puede el Estado aprovechar la capacidad del sector privado para dinamizar la inversión pública, sin comprometer la sostenibilidad fiscal? La respuesta se consolidó con la promulgación del Decreto Legislativo N.º 1361 en 2018, que reformó la Ley N.º 29230. Este hito normativo no solo otorgó mayor agilidad al mecanismo OxI, al desvincularlo del régimen general de contrataciones, sino que además amplió su alcance al permitir que el Gobierno Nacional ejecute proyectos prioritarios mediante convenios con empresas privadas.
Esta norma redefinió el rol del sector privado en la inversión pública: de simple contribuyente pasivo, a socio estratégico para el desarrollo territorial. Permitió, por ejemplo, que las empresas privadas propongan la actualización de estudios técnicos ya declarados viables como una "petición de gracia" (art. 2-A), sin que esto les otorgue derecho a cuestionar decisiones de la administración. También autorizó el uso de recursos del Tesoro Público para emitir los Certificados de Inversión Pública Gobierno Nacional (CIPGN), mecanismo que no constituye operación oficial de crédito pero que permite reembolsar directamente a la empresa por las inversiones realizadas (art. 2-B).
Pero ninguna reforma es completa sin reglas claras. Por ello, en 2024 se publicó el Decreto Supremo N.º 011-2024-EF, que actualiza el reglamento operativo del mecanismo. Esta norma detalla con rigor técnico cómo deben planificarse, ejecutarse y fiscalizarse las inversiones bajo OxI. Desde la trazabilidad presupuestaria en el SIAF-SP hasta los procedimientos para emisión y uso de los Certificados de Inversión Pública (CIPRL y CIPGN), el reglamento refuerza una lógica de gestión por resultados. También se establece que las empresas privadas pueden usar hasta el 80 % del impuesto a la renta de tercera categoría para cancelar sus tributos con CIPRL o CIPGN (art. 15.4), y se especifican condiciones para emitir certificados por avances trimestrales (art. 13).
De forma innovadora, el reglamento también formaliza el reembolso por estudios técnicos, fijando límites: hasta el 2 % del monto total de inversión para fichas o estudios de preinversión, hasta el 5 % para expedientes técnicos o manuales de operación y mantenimiento (art. 28). En cuanto al control de calidad, la entidad pública debe emitir conformidad técnica y de recepción antes de autorizar la emisión de los certificados, detallando los responsables en el convenio de inversión (art. 11).
Más allá del diseño normativo, el verdadero poder transformador del mecanismo reside en su articulación con la Programación Multianual de Inversiones (PMI). Las obras que se ejecutan mediante OxI deben estar alineadas con los planes de desarrollo nacional, regional o local, y contar con viabilidad técnica bajo el sistema Invierte.pe. Esto garantiza que las intervenciones respondan a necesidades reales y se inserten en una visión estratégica de desarrollo.
En 2025, el Estado dio un paso más al promulgar el Decreto Supremo N.º 132-2025-EF, mediante el cual se aprueban los Topes Máximos de Capacidad Anual (TMCA). Esta norma, clave en el fortalecimiento de la disciplina fiscal, define cuánto puede comprometer anualmente cada gobierno subnacional o universidad pública en proyectos OxI. El artículo 3 de su reglamento especifica que se elige el menor entre el límite legal basado en flujos efectivos (canon, regalías, participaciones, FONCOR) y el espacio fiscal permitido bajo el marco del Decreto Legislativo N.º 1275 (responsabilidad fiscal subnacional). Esto evita comprometer obligaciones financieras insostenibles y condiciona el acceso al mecanismo a una evaluación fiscal previa.
FONCOR: Una clave habilitadora para regiones sin canon
Uno de los avances más significativos en la evolución normativa del mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) ha sido la incorporación expresa del Fondo de Compensación Regional (FONCOR) como fuente de financiamiento válida. Esta medida ha ampliado sustancialmente el alcance del mecanismo, permitiendo que regiones tradicionalmente excluidas por no contar con recursos provenientes del canon o regalías puedan ahora acceder al financiamiento de proyectos de inversión pública bajo el esquema OxI.
El FONCOR es un fondo del Tesoro Público que se asigna anualmente a los gobiernos regionales y cuya finalidad es compensar las desigualdades en la distribución de recursos fiscales. Representa una herramienta esencial de equidad territorial en el marco del proceso de descentralización fiscal. Según su definición oficial, el FONCOR es “un fondo que tiene por finalidad distribuir recursos a los Gobiernos Regionales, bajo criterios de equidad y compensación. Dichos recursos deben ser íntegramente utilizados en proyectos de inversión regional que hayan cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública”. En ese sentido, cualquier medida normativa o presupuestal que restrinja su uso para este fin iría en contra de su propia razón de ser.
La Ley N.º 31069, promulgada en noviembre de 2020, fortaleció el rol del FONCOR al consolidarlo como una fuente adicional clave para financiar proyectos de infraestructura y servicios públicos. Desde entonces, se ha convertido en una palanca importante para impulsar el desarrollo regional sostenible en el Perú.
La inclusión del FONCOR dentro del marco de OxI ha generado impactos tangibles. La región Lambayeque ha sido una de las principales beneficiadas con la incorporación del FONCOR, logrando superar limitaciones estructurales en su capacidad de inversión pública. Gracias a este fondo, ha podido acceder al mecanismo de Obras por Impuestos para financiar proyectos estratégicos que antes resultaban inviables por falta de recursos provenientes del canon o regalías. en su capacidad de inversión gracias al uso de este fondo. La posibilidad de canalizar recursos del FONCOR hacia proyectos priorizados, viables y ejecutables en coordinación con el sector privado ha abierto nuevas oportunidades para reducir brechas de infraestructura de forma eficiente.
Es importante destacar que el uso del FONCOR como fuente habilitante para OxI no representa endeudamiento ni riesgo fiscal, dado que estos recursos están contemplados en la Ley de Presupuesto del Sector Público. Sin embargo, su aprovechamiento efectivo depende de que los gobiernos regionales cuenten con capacidades técnicas sólidas en sus Unidades Formuladoras y Ejecutoras, para identificar, estructurar y negociar proyectos con empresas privadas interesadas. En consecuencia, uno de los principales retos es fortalecer dichas capacidades, asegurando así que el potencial del FONCOR se traduzca en obras concretas y resultados medibles en beneficio de la ciudadanía.
Experiencias que demuestran resultados
En la región Cajamarca, por ejemplo, se ejecutó el mejoramiento del Hospital de Apoyo de Chota bajo el mecanismo OxI, financiado por una empresa del sector minero. Este proyecto no solo permitió modernizar las instalaciones hospitalarias y equiparlas con tecnología médica, sino que también redujo significativamente los tiempos de atención en emergencias y hospitalización. La empresa, a cambio, utilizó los certificados CIPRL para deducir parte del impuesto a la renta, en un esquema completamente transparente y fiscalizado.
En Piura, gracias al financiamiento de una agroexportadora, se construyó una planta de tratamiento de aguas residuales en un distrito que había convivido durante años con contaminación hídrica. El proyecto, ejecutado en menos de doce meses, transformó la salud pública local, reduciendo casos de enfermedades gastrointestinales y mejorando la calidad del agua disponible para riego agrícola.
Otro caso notable es el del Instituto Tecnológico Público de Tarapoto, cuya infraestructura fue modernizada con el apoyo de una empresa energética. Hoy cuenta con laboratorios especializados que permiten a los estudiantes desarrollar competencias técnicas alineadas con las necesidades del mercado laboral regional, generando un impacto directo en la empleabilidad juvenil.
Más que un mecanismo financiero, una estrategia de desarrollo
Más que un beneficio tributario, las empresas encuentran en OxI una forma tangible de contribuir al bienestar de las comunidades donde operan, fortaleciendo su licencia social. Y más que un mecanismo financiero, los gobiernos regionales y locales lo reconocen como una herramienta estratégica para acelerar obras que de otro modo quedarían postergadas por años.
El reto ahora no está en la norma, sino en su implementación: fortalecer capacidades técnicas, generar confianza interinstitucional y construir una cartera de proyectos sólida, viable y territorialmente equilibrada. Cada obra ejecutada bajo este esquema es una muestra de que la inversión pública puede y debe ser inteligente, ágil y centrada en resultados.
En definitiva, las Obras por Impuestos no son solo una alternativa: son una vía moderna y responsable para transformar el país desde lo local.
(*) Economista, doctor en Gestión Pública, jefe del Área de Planeamiento del Congreso de la República.
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